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La respuesta al cambio climático global puede ser la mayor oportunidad en el futuro previsible de dirigir los fondos públicos a comunidades pobres y vulnerables. En diciembre de 2015, 195 países se unieron al Acuerdo de París en virtud de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, y se comprometieron a reducir drásticamente las emisiones de gases de efecto invernadero («mitigación») y a proteger a las comunidades y a las personas vulnerables de los impactos del cambio climático («adaptación»). El 7 de octubre de 2016, la fecha límite, suficientes países habían ratificado el acuerdo como para que entrara en vigor el 4 de noviembre como tratado internacional «para fortalecer la respuesta global a la amenaza del cambio climático en el contexto del desarrollo sustentable y los esfuerzos por erradicar la pobreza».
A medida que los países se preparan para la acción integral en relación con el clima, también aumentan los fondos que se necesitan para implementar tales acciones a fin de cumplir con sus compromisos en virtud del Acuerdo de París. Las estimaciones de nuevos fondos que se deberán movilizar a nivel global para brindar una respuesta adecuada al cambio climático ascienden a cientos de miles de millones de dólares por año. Si tal movilización resulta exitosa, podría generar un flujo masivo de fondos hacia los países para abordar los impactos del cambio climático. Si se usan correctamente, también podrían abordar la pobreza y la desigualdad.
¿Y por qué el IBP incursionaría en esta nueva área? Aunque se espera que los fondos fluyan desde fuentes privadas y públicas, gran parte de los esfuerzos en relación con el cambio climático serán administrados por gobiernos nacionales y subnacionales a través de sus sistemas de presupuesto nacionales. Será esencial garantizar que los escasos recursos que se invierten en las actividades relacionadas con el clima se gasten de la manera más eficaz, con mínimas fugas, transparencia y responsabilidad, y que lleguen a los beneficiarios a quienes están destinados, es decir, las personas y las comunidades más vulnerables a los impactos del cambio climático.
Por ejemplo, después del paso del tifón Yolanda, que arrasó en las Filipinas, en 2013, y devastó familias y comunidades, Social Watch Philippines (SWP) investigó de qué manera se usaban los fondos públicos en los esfuerzos de reconstrucción y rehabilitación en varias comunidades. Después de solicitarle al Departamento de Gestión de Presupuesto que publicara información que no estaba disponible al público sobre los esfuerzos de reconstrucción, SWP realizó una encuesta de seguimiento de gastos con la que descubrió que a noviembre de 2015, solo se había construido y ocupado el 8 por ciento de las 14.000 unidades de reasentamiento que se debían construir hasta marzo de 2016. A través de un análisis detallado y presión externa, para garantizar que los fondos públicos para tales fines se utilicen de manera eficaz, son fundamentales las acciones como las de SWP, que identifican y publican la incapacidad de un gobierno de satisfacer las necesidades básicas de aquellos cuyas vidas se ven conmocionadas por los impactos del cambio climático. Por lo tanto, en 2016, el IBP dio dos pasos importantes a fin de investigar el posible trabajo en relación con la rendición de cuentas de las finanzas destinadas al cambio climático. El primero fue asociarse con el Equipo de Gobernanza de Finanzas para el Cambio Climático de UNDP a fin de evaluar los ecosistemas de rendición de cuentas de las finanzas para el cambio climático en cuatro países: Bangladesh, India, Nepal y las Filipinas.
El IBP también estableció una asociación con el World Resources Institute (WRI) que vincula nuestro trabajo en materia de rendición de cuentas fiscal con la pericia en medioambiente de WRI y las correspondientes asociaciones de la sociedad civil en los países. Esta asociación potencialmente poderosa tiene como fin fortalecer la capacidad de los actores de la rendición de cuentas en cada país para garantizar que los fondos para el cambio climático se gestionen con total transparencia y responsabilidad a fin de crear futuros sustentables, especialmente, para las personas marginadas y pobres.
¿Qué hemos aprendido hasta el momento?
Las evaluaciones del IBP-UNDP en los cuatro países determinaron que los sistemas formales y los ecosistemas de rendición de cuentas de las finanzas para el cambio climático están, en el mejor de los casos, recién emergiendo. Existen debilidades comunes en los sistemas de todos los países, entre ellas, falta de transparencia a nivel nacional y local para los fondos disponibles para abordar el cambio climático y la forma en que se utilizan; oportunidades limitadas para que los ciudadanos y las OSC participen en forma práctica en la planificación, la elaboración de presupuestos y el monitoreo en relación con el clima; y problemas de capacidad que obstaculizan la supervisión eficaz de la sociedad civil, los medios y las instituciones formales de vigilancia. También hubo signos de que la falta de propiedad por parte de los países de los proyectos impulsados por donantes amenazaba el uso de los recursos. Es importante destacar que estas debilidades por lo general no son específicas del cambio climático, por el contrario, son una función de la gestión financiera pública y el ecosistema de rendición de cuentas en su totalidad.
No obstante, aunque el fortalecimiento de los sistemas centrales débiles pueda llevar varios años, existen ejemplos en cada uno de los países que apuntan a trabajos que las OSC ya realizan y que tienen un buen impacto en la rendición de cuentas, incluso si no tienen acceso a procesos formales o a información. Entre ellos, se incluyen el seguimiento por parte de SWP de los gastos de reconstrucción tras el tifón en las Filipinas, los análisis para identificar la cantidad de fondos que el gobierno invierte en la adaptación al cambio climático en India y Nepal, y las OSC que ayudan a los gobiernos locales a elaborar propuestas de proyectos para los fondos de adaptación del gobierno de las Filipinas.
¿Abrir contextos cerrados?
Existen varios factores relacionados con la acción en materia de finanzas para el cambio climático que apuntan a su potencial como una apertura en la actual tendencia de cerrar los espacios para la participación pública y la rendición de cuentas. En primer lugar, los riesgos de los gobiernos que no lograr usar los fondos para el cambio climático de manera eficaz son muy altos, con la posible pérdida devastadora de vidas y costos económicos enormes. Los países más vulnerables a los impactos del cambio climático, incluso aquellos como Bangladesh, que han limitado enormemente las posibilidades de observación y participación del público, recibirán cada vez más presión de actores internos y externos para abrirse y aumentar la rendición de cuentas. Este y los factores que se describen a continuación, así como el trabajo incipiente de las OSC identificado en las evaluaciones de países, indican retornos potencialmente importantes sobre las inversiones en la creación de un campo de trabajo de la sociedad civil en materia de rendición de cuentas de las finanzas para el cambio climático en esta etapa temprana.
Otro factor importante es que el esfuerzo global para abordar el cambio climático está integrado a un proceso formal y una estructura establecida a través de un tratado internacional. Los países signatarios (148 al 9 de junio de 2017) se han comprometido a lograr los objetivos de adaptación y mitigación especificados dentro de un marco de transparencia y rendición de cuentas. En los países que el IBP evaluó, estos compromisos se transformaban en esfuerzos o, al menos, en marcos legales para publicar parte de la información sobre finanzas para el cambio climático y para incluir la participación de las OSC en los procesos de planificación, pero aún hay mucho por hacer. La participación desde el comienzo para garantizar una transparencia adecuada y la intervención del público a medida que los países desarrollan sus sistemas y procesos tiene el potencial de amortizar las inversiones en el largo plazo.
Dentro de los países, el trabajo en materia de rendición de cuentas de las finanzas para el clima podría ampliar drásticamente la presión sobre los gobiernos para abrir los procesos presupuestarios y garantizar que los recursos disponibles lleguen a quienes más los necesitan. En primer lugar, debido a la naturaleza intersectorial de la acción en materia de cambio climático, en particular, en la adaptación, el problema ha hecho que una amplia variedad de OSC presionen a los gobiernos, incluidos los grupos ambientalistas, los grupos de gobernanza/transparencia y los movimientos sociales. En segundo lugar, para una verdadera rendición de cuentas de las finanzas para el cambio climático, la información y las oportunidades de participación deben estar disponibles en los niveles nacionales y subnacionales en los que se implementarán los proyectos y los programas. Dada la urgencia de la necesidad de actuar en materia de cambio climático, combinada con la naturaleza multisectorial del problema, existe un potencial para que los esfuerzos de rendición de cuentas en relación con las finanzas para el clima aumenten el impulso hacia una rendición de cuentas más amplia de las finanzas públicas.
Lectura adicional
Esta publicación es de «That’s How the Light Gets In”: Making Change in Closing Political Environments, una recopilación de ensayos que examinan las evidencias respecto de cómo conseguir la rendición de cuentas fiscal en un entorno político más adverso. La recopilación es complementaria al Informe Anual 2016 del IBP.