Cet article a été initialement publié (en anglais) sur le blog du FMI et de la GFP.
Les partisans de la transparence budgétaire et de la participation du public dans les processus budgétaires sont souvent confrontés à la question délicate « Et alors » posée par les sceptiques. « C’est bien pour vous de dire que la transparence et la participation sont importantes », le sceptique demande, « mais pouvez-vous montrer qu’ils font effectivement une réelle différence ? ».
Pour apporter une réponse à cette question, la Global Initiative for Fiscal Transparency a mandaté Joachim Wehner de la London School of Economics et moi-même pour effectuer un examen complet des données de recherche existantes. Les résultats sont prometteurs. Il existe un niveau croissant de recherche en cours sur le sujet, et bien que les méthodes et les données recourues présentant des lacunes signifient que les résultats doivent être utilisés avec prudence, le tableau général qui se dégage est positif. L’ouverture budgétaire – qui englobe un large éventail de pratiques et d’interventions visant à promouvoir la transparence et la participation en matière budgétaire – est liée à un certain nombre d’impacts positifs, de l’accroissement de la discipline budgétaire à l’amélioration de l’allocation des ressources, et de la réduction de la corruption à une meilleure prestation de service et de meilleurs résultats de développement. Bien que seule une poignée d’études peuvent prétendre identifier les effets de causalité, les tests les plus rigoureux ont tendance à conclure que la transparence et la participation dans la budgétisation conduisent à des résultats souhaitables.
Le document est fondé sur 38 études qui ont été identifiées à partir d’une large série de documents. L’examen comprend des études qui (i) évaluent empiriquement s’il existe un lien de causalité entre l’ouverture budgétaire (transparence et/ou participation) et différents types de résultats ; (ii) ont été publiées en tant qu’article universitaire de pairs ou livre d’un éditeur de renom [i] ; et (iii) sont d’une longueur suffisante pour être considérée comme une pièce importante de la recherche originale. Parmi les études, 23 étudient les effets des variables liées à la transparence budgétaire, et 14 ont trait à la participation dans les décisions budgétaires. Une seule étude [ii] examine à la fois les interventions en matière de transparence et de participation séparément afin d’explorer leurs impacts relatifs. La plupart des études se répartissent en trois grandes catégories d’impact : l’impact macro-budgétaire, l’affectation des ressources et la prestation de services, et la gouvernance. Une quatrième catégorie d’impact, liée aux résultats de développement, contient seulement un nombre limité d’études.
Les preuves de l’effet de l’ouverture budgétaire sur les différents résultats macro-budgétaires sont généralement basées sur des mesures générales de la transparence budgétaire, et elles trouvent toujours que la transparence a un impact bénéfique, permettant de réduire les déficits ou la dette, les coûts d’emprunt, et limitant directement ou indirectement la comptabilité créative. Les données sur l’allocation des ressources et la prestation de services portent principalement sur l’impact des mécanismes participatifs, et montrent que la participation des citoyens est liée à davantage de ressources allouées aux services de base prioritaires, et aux interventions des gouvernements devenant plus réactifs et efficaces. Ce travail ne se limite plus à l’expérience brésilienne bien documentée de la budgétisation participative, et donne un aperçu des raisons pour lesquelles certains mécanismes peuvent fonctionner mieux que d’autres.
Quant à la gouvernance, les résultats sont plus variés, parce que les études utilisent différentes définitions et mesures. Les études sur plusieurs pays documentent les corrélations négatives entre la transparence (budgétaire) et la corruption, mais elles ne peuvent pas prétendre souligner des liens de causalité. Des preuves tirées de cas spécifiques d’Ouganda, d’Indonésie et du Brésil fournissent des comptes rendus beaucoup plus riches de la façon dont la divulgation des informations budgétaires peut réduire la corruption et promouvoir la responsabilité – en incitant les citoyens à surveiller les gouvernements et les fonctionnaires à éviter d’adopter des comportements corrompus. Enfin, les conclusions sur la façon dont l’ouverture budgétaire affecte les résultats du développement sont rares, mais suggèrent des impacts sur l’éducation en Ouganda et la santé dans les municipalités brésiliennes.
Comment ces résultats se rapportent-ils à la théorie implicite du changement que les partisans de l’ouverture budgétaire utilisent souvent ? Les impacts documentés de transparence sont largement limités à des étapes intermédiaires – telles que les résultats macro-budgétaires ou la réduction de la corruption – dans la longue chaîne conduisant à des résultats de développement. En aval de la chaîne selon ce que les preuves semblent suggérer, la participation doit se produire, en veillant à ce que les gouvernements soient mieux informés et plus sensibles aux besoins et aux priorités des citoyens. Ce n’est qu’alors que l’ouverture budgétaire mène à une meilleure prestation de services et de meilleurs moyens de subsistance tel qu’illustré par des indicateurs de développement humain.
D’autre part, la littérature existante apporte très peu d’information sur le lien entre la transparence et la participation, ou entre certaines des étapes antérieures et postérieures à la théorie du changement. Par exemple, les éléments de preuve sur l’impact des mécanismes participatifs ne sont pas très détaillés sur les types de divulgation d’information budgétaire qui forment la base de l’engagement des citoyens dans les différentes affaires. Est-ce semblable à certaines des mesures générales de la transparence budgétaire utilisées pour documenter l’impact sur les résultats macro-budgétaires ? Ou est-ce plutôt une sorte de transparence plus ciblée, plus directement pertinente aux besoins et aux intérêts des utilisateurs ? D’une manière générale, la littérature laisse un certain nombre de lacunes et de questions ouvertes, à la fois méthodologiques et de fond, qui nécessitent des réponses si les efforts en faveur de l’ouverture budgétaire visent à maintenir l’élan et à faire de nouveaux progrès dans les années à venir. Le document conclut en fournissant quelques suggestions sur la façon de combler ces lacunes dans les recherches futures.
[i] Associé de recherche principal, International Budget Partnership
[ii] L’examen comprend également les documents de travail publiés par le FMI, la Banque mondiale, et quelques autres institutions de renom qui ont contribué de manière significative au débat sur l’ouverture budgétaire et/ou sont fréquemment citées dans d’autres études que nous examinons.
[iii] Olken, B. (2007) “Measuring Corruption: Evidence from a Field Experiment in Indonesia.” Journal of Political Economy, 115(2): 200-249.
