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Un essai du Rapport annuel 2015 de l’International Budget Partnership
L’un des résultats essentiels de l’IBP est d’accroître l’analyse et le plaidoyer budgétaires des OSC qui entraînent l’amélioration des meilleures politiques, de la mise en œuvre et des résultats. Sachant que le plaidoyer budgétaire de la société civile qui engage les autres dans ce que nous appelons l’écosystème de responsabilité est plus susceptible d’avoir un impact, l’IBP a élargi son soutien aux partenaires pour les aider à établir des relations avec les législateurs, les auditeurs publics, les bailleurs de fonds, les journalistes, et d’autres. Pourtant, dans la plupart des pays, le processus budgétaire reste une affaire où l’exécutif est prédominant. C’est pourquoi des relations de collaboration productives avec l’exécutif sont vitales pour avoir un plaidoyer budgétaire efficace des OSC, que ce soit au niveau des municipalités, des comtés, des provinces ou au niveau national.
L’une des approches visant à appuyer le travail budgétaire des OSC comprend la présence de personnel permanent dans les pays où nous travaillons. Cela nous a permis non seulement d’approfondir notre travail avec nos partenaires et d’élargir les outils disponibles pour renforcer leur plaidoyer budgétaire, y compris la recherche conjointe sur les questions budgétaires, une assistance technique continue et réactive, et l’établissement de relations entre les OSC et le gouvernement. L’objectif de cet article est de nous pencher sur les enseignements tirés de nos expériences en Afrique du Sud et au Kenya sur la nature de la collaboration avec l’exécutif.
L’on entend par « le pouvoir exécutif » une combinaison complexe de leadership politique et technique, et les membres de l’exécutif tirent leur légitimité de différentes sources. Les dirigeants élus tirent leur légitimité de leurs messages aux électeurs. La légitimité des élus provient soit de leur fidélité à la direction politique, ou soit de leur statut de professionnels qui apportent des compétences appréciées dans les postes qu’ils occupent. De nombreux membres de l’exécutif ont des mandats très courts, tandis que d’autres jouissent d’une plus grande sécurité d’emploi et comptent servir pendant un certain nombre d’années. Certains sont plus impliqués dans l’élaboration des politiques, d’autres dans leur mise en œuvre. Il est donc difficile de parler d’un seul pouvoir exécutif. En revanche, nous recherchons des moyens d’établir des relations avec les différentes parties de l’exécutif. Il convient de noter que l’IBP doit souvent construire sa propre relation avec les membres de l’exécutif afin de pouvoir établir des relations entre nos partenaires et le gouvernement. Dans les deux pays, nous avons tenté de manière croissante de nouer des relations avec les membres non politiques de l’exécutif. En Afrique du Sud, les relations avec les dirigeants politiques dans les grandes régions métropolitaines se sont détériorées en raison du travail militant local autour des services de base. En réponse, l’IBP s’est efforcé d’établir une relation avec le responsable nommé d’une grande agence de service.
L’établissement de relations dans ce contexte comporte plusieurs éléments : des invitations à des réunions qui sont directement ou non liées à des thèmes litigieux ou axés sur des aspects plus techniques et moins politiques, des aspects sur la question à traiter ; des projets communs axés sur des domaines de convergence technique ; et des efforts visant à identifier les responsables gouvernementaux qui représentent un intérêt unique pour le travail des partenaires, puis le renforcement de ces partenariats.
Au Kenya, suite à des progrès négligeables pour impliquer les élus des comtés et les dirigeants nommés au cabinet, l’IBP a commencé à rechercher la participation d’une catégorie de personnel plus expérimenté et ayant un intérêt technique dans la budgétisation dans les bureaux budgétaire des comtes. L’IBP Kenya peut attirer ces fonctionnaires qui lui facilitent l’accès aux institutions nationales majeures, comme par exemple le Contrôleur du budget, qui réglemente le travail des responsables budgétaires des comtés. Le lien entre ces institutions a permis aux responsables des comtés de mettre en exergue certaines questions, d’établir un consensus sur les problèmes et d’appliquer les décisions du gouvernement national. Cette approche s’est révélée être plus efficace avec les responsables techniques des comtés qu’avec les responsables nationaux, qui ont déjà accès à ces institutions. Un autre domaine prometteur de notre travail au Kenya concernait la mise en place des Forums budgétaires et économiques des comtés (County Budget and Economic Forums – CBEFs), qui regroupent les membres du pouvoir exécutif des comtés et le public afin de délibérer sur les priorités budgétaires. Notre travail au sein des CBEF au cours de ces deux dernières années a consisté à rehausser l’image de ces organismes et à encourager les comtés à les mettre en place. La réussite de ce programme était due à l’établissement de relations avec différentes OSC, différents organismes gouvernementaux, et quelques champions appartenant à l’exécutif. Au cœur de cette méthode de sensibilisation étaient les différentes incitations des différents acteurs : des organismes désireux d’établir leur autorité, des OSC souhaitant faire progresser la mise en œuvre constitutionnelle, et des champions appartenant à l’exécutif qui prônaient de canaliser la participation du public de manière plus efficace.
Un autre enseignement porte sur la manière dont nous présentons nos arguments. Alors que les politiques et la perception sont le moteur d’une grande partie de la politique publique, nous observons que des analyses et des preuves crédibles par des institutions budgétaires fortes peuvent également faire toute la différence au Kenya et en Afrique du Sud. Ainsi, même si l’analyse effectuée par l’IBP Kenya et nos partenaires est souvent ignorée pendant le processus de prise de décision politisé, elle a été importante pour nous aider à organiser des réunions sur un éventail plus large de questions autour d’un thème et à fixer un programme par rapport à ceux qui ne s’y étaient pas préparés. Cette analyse budgétaire indépendante a contribué à orienter les réunions avec les responsables des comtés ainsi qu’avec des institutions comme le Bureau du Contrôleur général. À l’identique, en Afrique du Sud, même si les preuves peuvent parfois pousser les politiciens à réagir de manière défensive, elle nous a aidé à ouvrir les portes des acteurs clés au sein du gouvernement qui respectent l’analyse et apprécient la valeur des preuves qui contribuent à l’amélioration des services de base. Par exemple, l’un des partenaires de l’IBP en Afrique du Sud a publié les résultats de son analyse du budget dans les médias, ce qui a entraîné une nouvelle relation importante avec l’exécutif qui a sollicité une réaction constructive d’un responsable avec lequel il n’avait jamais travaillé auparavant.
Cela montre comment, dans les cas où une analyse crédible ne permettra pas d’ouvrir les portes de l’exécutif, la pression due à une couverture médiatique ou à une action politique directe peut s’avérer plus efficace pour se faire entendre. En Afrique du Sud, les mouvements protestataires populaires et l’attention des médias ont maintes fois obligé les maires et les ministres à se défendre publiquement et à justifier leurs actions (ou, trop souvent, leur inaction). Ces réponses publiques ont souvent été accompagnées par l’utilisation de méthodes officieuses par l’exécutif pour traiter les questions soulevées par la société civile.
Ces stratégies impliquent également des risques. Des efforts mal ciblés pour établir des relations ou pour tenter d’ouvrir des portes peuvent consommer beaucoup d’énergie et de ressources, y compris le capital politique, sans contribuer fortement à la réalisation des objectifs de plaidoyer. Par exemple, même s’il peut être plus opportun d’impliquer des responsables techniques, ces derniers ont souvent mois de pouvoir de décision. C’est pourquoi nos plans peuvent échouer faute de cultiver un leadership politique. En termes de risque politique, le renforcement des relations avec des organismes qui ont des programmes très différents de ceux de nos partenaires peut les laisser entendre qu’ils font la promotion de programmes qu’ils ne soutiennent pas.
La gestion de ces risques fait partie intégrante et définit le travail de l’IBP. Non, il n’y a pas de solution magique. La transparence avec l’exécutif et ses partenaires est importante. Nous devons faire savoir clairement que même si nous attachons une grande valeur à nos relations, nous ne sacrifierons pas nos objectifs de changement social. Un dialogue permanent avec nos partenaires sur la stratégie permet de discuter et de comprendre les raisons de notre stratégie.
À l’avenir, comment adapterons-nous nos stratégies en fonction de ce que nous apprenons ? Premièrement, il est clair que la recherche d’alliés dans l’exécutif est une entreprise majeure qui exige une mobilisation permanente dans des lieux improbables. Les équipes-pays de l’IBP et nos partenaires continueront à chercher ces alliés où qu’ils soient, puis s’efforceront d’établir des relations plus larges que tout point de discussion unique dans l’ordre du jour qui ne soit pas trop instrumental. Les bonnes relations sont multiples et peuvent être activées en cas de besoin dans des scénarios très différents. Dans les situations où l’IBP implique directement l’exécutif, nous continuerons à discuter avec les partenaires sur la manière dont cette relation particulière s’inscrit dans la stratégie pour assurer que chacun soit conscient des avantages de cette relation. Enfin, nous continuerons à travailler avec nos partenaires pour comprendre les incitations de l’exécutif à un moment et dans un lieu donnés. Le cas échéant, nous aiderons nos partenaires à produire et à encourager l’analyse budgétaire technique et à déployer davantage d’efforts pour la diffuser, afin de créer des possibilités de participation de la société civile dans son ensemble. Lorsque ces tactiques d’initiés ne fonctionneront pas, nous aiderons nos partenaires à formuler des stratégies plus solides qui peuvent faire pression sur l’exécutif en impliquant les OSC.
