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Un ensayo del Informe Anual 2015 del International Budget Partnership
A pesar del crecimiento económico sostenido desde mediados de la década de 1980, el índice de mortalidad materna de Uganda en 2011 fue tres veces mayor que el índice establecido como Objetivo de Desarrollo del Milenio. En ese momento, las organizaciones de la sociedad civil (OSC) habían estado realizando campañas para mejorar la financiación para la salud materna durante muchos años, con poco éxito. Solo pudieron convencer al gobierno de que aumentara las asignaciones para la salud después de que la campaña de Human Resources for Health (HRH) comenzó a construir relaciones colaborativas entre el Comité de Salud del parlamento, un grupo de periodistas que cubrían cuestiones de salud, trabajadores de la salud y una gran red de OSC a nivel nacional y de base. El resultado fue un aumento de USD 20 millones en el presupuesto de salud y el reclutamiento de 6.172 trabajadores de la salud. La naturaleza cooperativa y en red de la campaña de HRH se refleja en muchas otras campañas de OSC del sur de África, Brasil, India y otros países.
Al documentar estas campañas de la sociedad civil, y los sistemas de vigilancia en los que se llevan a cabo, el IBP ha tomado conocimiento de la necesidad de adaptar nuestras presunciones sobre el trabajo de la sociedad civil en materia de presupuestos y su impacto, un resultado clave para nosotros en nuestros esfuerzos por construir instituciones que lleven a cabo análisis presupuestarios, activismo y rendición de cuentas en forma eficaz. Más específicamente, necesitamos ir más allá de un enfoque reducido del desarrollo de habilidades y conocimientos técnicos de las OSC para influir sobre el poder ejecutivo del gobierno y promover un enfoque más holístico que reconozca los roles complementarios de diferentes actores en lo que llamamos el ecosistema de la rendición de cuentas. Este ecosistema, en el que los procesos presupuestarios están insertos, abarca instituciones y organizaciones que van más allá de la sociedad civil y el ejecutivo. Incluye instituciones de vigilancia formales (como legislaturas y entidades fiscalizadoras superiores), los medios, los tribunales y otros agentes, así como las relaciones que tienen entre sí.
Dos proyectos de investigación recientes del IBP nos ayudaron a considerar más profundamente la manera en que abordamos esta cuestión. Una síntesis de 23 de los estudios de casos del IBP reveló que el impacto del trabajo de las OSC en materia de presupuestos por lo general depende de entablar relaciones con una variedad de actores. Para investigar más, el IBP se asoció con la agencia de desarrollo alemana GIZ (Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit) para examinar el funcionamiento del ecosistema de la rendición de cuentas presupuestarias, y el rol de los actores externos al momento de respaldar tales sistemas, en seis países (Burkina Faso, El Salvador, Georgia, Indonesia, Kenia y Sudáfrica).
Con la investigación se demostró que los ecosistemas de rendición de cuentas presupuestaria son bastante parecidos en distintos países. Aunque las reglas y las instituciones formales pueden variar, el conjunto de actores participantes es bastante similar, como lo son los principales desafíos que afrontan, las legislaturas y las entidades fiscalizadoras superiores carecen de independencia y recursos, y los ciudadanos están mayormente excluidos del proceso, lo que debilita las posibilidades para la rendición de cuentas. La investigación también demostró que la cooperación entre diferentes actores no está ampliamente generalizada. En los casos en que existe, es muy informal y temporal, y no está respaldada por legislación o acuerdos institucionales adecuados. Por último, se descubrió con la investigación que el apoyo externo a los actores de la rendición de cuentas presupuestarias por parte de los donantes y las ONG internacionales por lo general está fragmentado y descoordinado. No ayuda a desarrollar relaciones importantes que garanticen un funcionamiento eficaz del ecosistema en su totalidad.
En la síntesis de los casos de estudio del IBP se descubrió que, aunque las campañas que cuentan con un alto nivel de cooperación con actores de la vigilancia y el ejecutivo suelen tener un mayor impacto, para construir tales relaciones se necesitan altos niveles de conocimiento técnico, habilidades organizativas y acceso al gobierno, algo que no todas las OSC poseen. En la síntesis, se sostiene además que no hay una receta estándar para la cooperación con actores de la vigilancia o el ejecutivo. El valor de las campañas de las OSC de relacionarse con uno o más de estos actores y la forma en que se entablan tales relaciones dependen de los objetivos de las campañas, sobre quién deben influir para tener un impacto y qué influencia reciben ya las organizaciones. Por lo tanto, la cooperación con los actores de la vigilancia y el ejecutivo varía según el nivel (local, nacional, internacional), la duración, la dirección (nacional a local, etc.) y la intensidad (desde integración hasta oportunismo temporal).
El rol que el IBP puede tener en fortalecimiento de los ecosistemas de rendición de cuentas es multifacético. Cuando se entabla una relación colaborativa entre diferentes actores de la rendición de cuentas, esta se basa en gran medida en relaciones personales entre individuos estratégicamente ubicados y, por lo tanto, es informal y de naturaleza temporal. Sin descontar el valor de estas relaciones, es poco probable que conduzcan a ecosistemas de rendición de cuentas que sean sólidos, sustentables y escalables si dependen de relaciones de privilegio y motivaciones personales. En cambio, debemos encontrar maneras de suplementar estas relaciones informales o temporales con vínculos entre diferentes actores de la rendición de cuentas que están institucionalizados, como establecer requisitos y mecanismos para promover la participación de los ciudadanos en el proceso de auditoría, como lo hizo Corea del Sur, o exigir la participación del público en todas las fases clave del proceso presupuestario. Además de las obligaciones legales, se debe alentar y ayudar a los actores de la vigilancia de estos procesos formales a ir más allá de las «formalidades» y participar en forma real.
Por esta razón, el IBP profundizará sus esfuerzos a nivel internacional para institucionalizar estas relaciones. Por ejemplo, a través de nuestra colaboración con la Iniciativa Global para la Transparencia Fiscal (GIFT, por sus siglas en inglés) para promover nuevas normas y diseminar ejemplos de buenas prácticas. Apoyaremos este trabajo en relación con las normas a través de futuras iteraciones de la Encuesta de Presupuesto Abierto que medirá e influirá de manera más profunda y holística el ecosistema de la rendición de cuentas de los países individuales.
A nivel de los países, revisaremos nuestros métodos de evaluación de países para captar mejor la naturaleza de los ecosistemas de rendición de cuentas de cada país a fin de diseñar estrategias apropiadas para cada uno. Y, nuestro equipo de capacitación y asistencia técnica diseñará un manual para guiar los esfuerzos de las OSC por explorar el ecosistema de la rendición de cuentas en sus países y sectores. Al mismo tiempo, continuaremos desarrollando la capacidad de los socios de países de las OSC para desarrollar las redes informales, y por lo general personales, que contribuyen más al activismo eficaz de las OSC. En lo que respecta a nuestra investigación para comprender el funcionamiento de los ecosistemas de rendición de cuentas, examinaremos en más profundidad las tácticas y estrategias que usan las OSC para entablar las distintas relaciones que conforman estos sistemas y sus implicancias para una gestión más eficaz y equitativa de los recursos públicos.
