Esta publicación apareció por primera vez (en inglés) en el blog del FMI-PFM.
Los defensores de la transparencia fiscal y la participación pública en los procesos presupuestarios con frecuencia enfrentan la pregunta incómodo de “¿y entonces qué?” formulada por los escépticos. “Es correcto decir que la transparencia y la participación son importantes”, manifiesta el escéptico, “¿pero qué puede presentar que haga una verdadera diferencia?”.
Para responder esta pregunta, la Iniciativa Global para la Transparencia Fiscal encargó a Joachim Whener de la Escuela de Economía de Londres y a mí una revisión completa de la evidencia de investigación existente. Los resultados son prometedores. Se están realizando cada vez más investigaciones sobre el tema, y si bien gran parte presenta debilidades en los métodos y la evidencia utilizados y los resultados deben considerarse cuidadosamente, la imagen general resultante es positiva. La apertura fiscal, que engloba una gran variedad de prácticas e intervenciones destinadas a promover la transparencia y la participación en cuestiones fiscales, se relaciona con un número de impactos positivos, desde una mayor disciplina fiscal a una mayor asignación de recursos, y desde una menor corrupción a una mejor entrega de servicios y resultados de desarrollo. Si bien solo algunos estudios pueden realizar un reclamo convincente para identificar los efectos causales, las pruebas más rigurosas tienden a encontrar que la transparencia y la participación en la preparación del presupuesto conducen a resultados deseables.
El artículo se basa en 38 estudios identificados de una gran cantidad de literatura. La revisión incluye estudios que (i) evalúan empíricamente si existe una relación causal entre la apertura fiscal (transparencia y/o participación) y diferentes tipos de resultado; (ii) se han publicado como un artículo académico revisado por pares, o como un libro de un editor reconocido[i]; y (iii) tienen una longitud suficiente como para calificar como investigación original. De los estudios, 23 investigan los efectos de las variables relacionadas con la transparencia fiscal y 14 se relacionan con la participación en decisiones presupuestarias. Solo un estudio[ii] analiza las intervenciones de transparencia y participación por separado para explorar sus impactos relativos. La mayoría de los estudios pertenece a tres categorías principales de impactos: macro-fiscal, asignación de recursos y entrega de servicios, y gobernanza. Una cuarta categoría de impacto, relacionada con los resultados del desarrollo, contiene solo un pequeño número de estudios.
La evidencia sobre el efecto de la apertura fiscal en diferentes resultados macrofiscales típicamente se basa en medidas amplias de transparencia fiscal y constantemente determina que la transparencia posee un impacto útil, reduciendo el déficit o la deuda, los costos de préstamo y limitando la contabilidad creativa de forma directa o indirecta. La evidencia sobre la asignación de recursos y la entrega de servicios principalmente analiza el impacto de los mecanismos de participación, y muestra que la participación de los ciudadanos se relaciona más con más recursos asignados a servicios básicos de prioridad, y a la mayor capacidad de respuesta y eficiencia de las intervenciones del gobierno. Este trabajo ya no se limita a la experiencia brasilera bien documentada con una preparación participativa del presupuesto y proporciona información sobre por qué ciertos mecanismos pueden funcionar mejor que otros.
Al examinar la gobernanza, los hallazgos son más variados, también debido a que los estudios utilizan diferentes definiciones y medidas. Los estudios en diferentes países documentan correlaciones negativas entre la transparencia (fiscal) y la corrupción, pero no pueden realizar reclamos informales. La evidencia de casos específicos en Uganda, Indonesia y Brasil proporciona explicaciones mucho más ricas de cómo la divulgación de la información del presupuesto puede reducir la corrupción y promover la responsabilidad, incentivando a los ciudadanos a controlar a los gobiernos y a los funcionarios públicos a abstenerse de comportamientos corruptos. Finalmente, los hallazgos sobre cómo la apertura fiscal afecta los resultados del desarrollo son escasos, pero sugieren impactos en la educación en Uganda y en la salud en las municipalidades de Brasil.
¿Cómo se relacionan estos hallazgos con la teoría implícita del cambio con que frecuentemente trabajan los defensores de la apertura fiscal? Los impactos documentados de la transparencia se limitan mayormente a pasos intermedios, tales como los resultados macrofiscales o una reducción en la corrupción, en la larga secuencia que conduce a los resultados en el desarrollo. Para avanzar en la secuencia, la evidencia parece sugerir que debe incluirse la participación, garantizando que los gobiernos reciban mejor información y tengan una mayor capacidad de respuesta frente a las necesidades y prioridades de los ciudadanos. Solo entonces la apertura fiscal puede conducir a una mejor entrega de servicio y un mejor sustento, de acuerdo con los resultados de los indicadores de desarrollo humano.
Por otro lado, la literatura existente proporciona poca información sobre la relación entre la transparencia y la participación, o entre los pasos iniciales y finales en la teoría del cambio. Por ejemplo, la evidencia del impacto de los mecanismos de participación no es muy detallada sobre los tipos de divulgación de información fiscal que forman la base para la participación de los ciudadanos en diferentes casos. ¿Es similar a alguna de las medidas generalizadas de transparencia presupuestaria utilizadas para documentar el impacto en los resultados macrofiscales? ¿O se trata de un tipo de transparencia más enfocada, más directamente relevante para las necesidades e intereses de los usuarios? En términos generales, la literatura deja un número de brechas y preguntas sin responder, metodológicas y esenciales, que requieren respuestas si la tendencia hacia la apertura fiscal debe mantener el ritmo y progresar en los próximos años. El artículo concluye con algunas sugerencias sobre cómo solucionar tales brechas en la investigación futura.
[i] La revisión también incluye los artículos de trabajo publicados por el FMI, el Banco Mundial y otras instituciones reconocidas que han contribuido significativamente al debate sobre la apertura fiscal y/o se citan con frecuencia en otros estudios que examinamos.
[ii] Olken, B. (2007) “Measuring Corruption: Evidence from a Field Experiment in Indonesia”. Journal of Political Economy, 115(2): 200-249.
