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La Sociedad de Gobierno Abierto (OGP, por sus siglas en inglés) tiene como objetivo mejorar la calidad de vida de los ciudadanos y su relación con el gobierno. Para lograrlo, los países de la Sociedad han prometido trabajar en Planes de Acción Nacionales para mejorar el acceso a la información del gobierno, la transparencia fiscal, la participación ciudadana y la rendición de cuentas. Es un objetivo poderoso, pero ambicioso: La OGP está luchando contra una ola global de desigualdad en aumento y perdiendo la confianza del público en el gobierno.
Además, no hay garantía de que mejorar la información y la participación pública genere más responsabilidad o mejor eficacia y capacidad de respuesta por parte del gobierno, y menos aún, que disminuya la pobreza. Las evidencias que respaldan esta noción son prometedoras, pero, hasta el momento, no son concluyentes. La Sociedad es la apuesta audaz que 66 gobiernos y miles de organizaciones de la sociedad civil (OSC) han hecho voluntariamente.
Con la tercera cumbre principal de la OGP a solo semanas, el momento parece oportuno para evaluar el progreso hacia esos objetivos. Aunque aún es poco pronto en la Sociedad, podemos evaluar el progreso que los países de la OGP están logrando en la mejora de la transparencia y la participación pública para crear gobiernos mejores y más responsables. Aquí, nos centraremos en la elaboración pública de presupuestos como indicador sensible de la voluntad política de un país de abrir sus operaciones al escrutinio del público.
¿Cómo les va a los países de la OGP en materia de transparencia presupuestaria y participación?
Según la Encuesta de Presupuesto Abierto 2015 recientemente renovada, el puntaje promedio de 46 países de la OGP para acceso del público a información presupuestaria es 59/100. Este valor es más alto que el promedio de 34/100 para países que no pertenecen a la OGP incluidos en la Encuesta. Aunque existe una variación considerable en la muestra de la OGP, el puntaje promedio demuestra una leve mejora, de 57/100 en 2012 a 59/100 en 2015, lo que se acerca al puntaje de 61/100 que la Encuesta considera un nivel adecuado de acceso del público a información presupuestaria.
¿Qué sucede entonces con la participación? Al contrario de las cifras para transparencia, el puntaje promedio para la participación en los 46 países de la OGP cubiertos en la Encuesta es de solo 36/100. Sin embargo, esta cifra un tanto desalentadora es 20 puntos superior a la cifra comparable para participación de los países que no pertenecen a la OGP incluidos en la Encuesta. Aunque solo siete países de la OGP brindan oportunidades adecuadas para la participación pública, son las principales siete naciones con la mayor participación en el proceso presupuestario de la Encuesta: Corea del Sur, Brasil, Noruega, los EE. UU., las Filipinas, Nueva Zelanda y Sudáfrica. Sin embargo, 31 de los 47 países de la OGP cubiertos en la Encuesta brindan un espacio mínimo o inexistente para la participación pública en el proceso presupuestario.
En general, los países de la OGP tienen un mejor desempeño que los países que no pertenecen a esta, tanto en transparencia presupuestaria como en participación, aunque el desempeño en la participación puede mejorarse considerablemente.
¿Por qué deberíamos preocuparnos por la participación pública en el proceso presupuestario?
Dado que la participación en el proceso presupuestario es un desarrollo relativamente reciente, hay pocas normas y prácticas establecidas para utilizar como referencia. El primer paso debe ser comprender por qué esta cuestión es tan importante para la rendición de cuentas presupuestaria.
En primer lugar, la información y la participación del público se refuerzan mutuamente. El acceso a información adecuada, oportuna y útil es fundamental para la participación pública eficaz e informada. Al mismo tiempo, las oportunidades para la participación crean los incentivos para que el público solicite y utilice la información disponible.
En segundo lugar, en los últimos veinticinco años, ha habido un aumento notable en la conciencia de la importancia de la participación pública en la elaboración de políticas y en las prioridades que se brindan a ella. Más recientemente, esta tendencia se vio reflejada en el ámbito de la elaboración pública de presupuestos. La participación pública directa en la política fiscal del gobierno y la elaboración de presupuestos ha sido establecida como un derecho civil en los Principios de Alto Nivel de Transparencia Fiscal, Participación y Rendición de Cuentas promulgados por la Iniciativa Global para la Transparencia Fiscal y aprobados por la Asamblea General de las Naciones Unidas en el 2012. [1]
Además, durante el año pasado, dos instituciones internacionales principales han avalado la importancia de la participación pública en la elaboración de presupuestos como complemento para una mayor transparencia. El «Código de Buenas Prácticas para la Transparencia Fiscal» del Fondo Monetario Internacional, publicado en 2015, incluye el principio de participación pública directa en la política fiscal, como lo hacen los «Principios de Gobernanza Presupuestaria» de 2014 adoptados por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos.
En tercer lugar, aunque la participación del público en la elaboración de presupuestos es relativamente nueva, son cada vez más las evidencias que confirman su impacto en la asignación de recursos y la prestación de servicios. Muchos de los hallazgos existentes se basan en la conocida experiencia de Brasil con la elaboración participativa de presupuestos, establecida primero en Puerto Alegre, en 1989, y ahora replicada en más de 40 países del mundo.[2] La elaboración participativa de presupuestos mejora la vida de las personas de diferentes maneras: menor mortalidad infantil en Brasil, mayor cobertura de servicios básicos en la India, y mejor focalización de los programas de protección social en México.[3]
Otros esfuerzos de investigación sobre diferentes tipos de prácticas participativas en la elaboración de presupuestos también han comenzado a generar evidencias de que la participación pública en la elaboración de presupuestos puede abordar los desafíos tanto de la disminución de la confianza en el gobierno como de la creciente desigualdad. Por ejemplo, con una revisión recientemente completada de las evidencias se descubre que hay razones para argumentar que la participación pública puede ayudar a limitar el mal uso de los fondos públicos, aumentar la provisión de servicios que responden a las preferencias de la comunidad, producir ciudadanos más informados y comprometidos, y realzar las capacidades individuales y el bienestar social. [4]
¿Cómo pueden los países de la OGP mejorar la participación pública en el proceso presupuestario?
Algunos gobiernos de la OGP han alentado la participación directa de los ciudadanos durante múltiples momentos del ciclo de políticas fiscales nacionales. Un caso de estudio comparativo de la GIFT en varios países de la OGP (Brasil, Canadá, Croacia, Kenia, México, las Filipinas, Sudáfrica y Corea del Sur) sugiere que la participación pública directa puede ocurrir en varias etapas del ciclo presupuestario y demuestra de qué manera los gobiernos alientan la participación pública.[5] Solo se trata de escuchar a la gente. Los siguientes son algunos ejemplos.
Brasil y Kenia han desarrollado instituciones que les brindan oportunidades a los ciudadanos y los expertos en política de contribuir con la planificación a mediano plazo. Corea del Sur, Canadá y Kenia ofrecen excelentes ejemplos de las maneras en que los legisladores pueden hacer participar a ciudadanos y expertos en políticas en los procesos públicos. Las Filipinas y Brasil ofrecen mecanismos institucionales innovadores para permitirles a los ciudadanos seleccionar proyectos específicos de inclusión en el presupuesto. La Institución Superior de Auditoría de México ha logrado avances significativos en la creación de maneras en las que el público puede participar. Las Filipinas y Sudáfrica ofrecen oportunidades para que los ciudadanos monitoreen directamente la prestación de servicios y se aseguren de que los recursos se gasten como se esperaba. Y Croacia ha adoptado un marco institucional sólido que permite la participación pública en un amplio espectro de procesos presupuestarios y fiscales.
La OGP les brinda a los gobiernos la posibilidad de entablar diálogo con los ciudadanos y usar planes de acción para probar las nuevas prácticas. Sabemos que el 34% de todos los compromisos de la OGP asumidos por los países participantes están relacionados con la transparencia fiscal, pero solo una pequeña cantidad de estos abordan la cuestión central de la participación.[6] También sabemos que se está llevando a cabo una considerable innovación institucional en todo el mundo y que ahora es el momento de avanzar en materia de participación pública en políticas fiscales y elaboración de presupuestos. Los países de la OGP tienen una oportunidad única de usar los Planes de Acción Nacionales como mecanismo para probar iniciativas de participación fiscal.
En la próxima Cumbre de la OGP en México a finales de octubre de 2015, el Grupo de Trabajo de Apertura Fiscal, reunido por la GIFT, se reunirá para brindar una magnífica oportunidad para que los países de la OGP y las OSC conozcan las buenas prácticas de participación, compartan experiencias con otros países y lleven nuevas ideas a sus países que puedan ampliar los límites de la participación fiscal. El objetivo principal es el reconocimiento del derecho del público a ser escuchado respecto del uso de los recursos públicos.
[1] El principio diez de los Principios de alto nivel de transparencia fiscal, participación y rendición de cuentas establece que «Los ciudadanos y los actores no estatales deben tener el derecho y oportunidades efectivas de participar en forma directa en el debate y la discusión pública sobre el diseño y la implementación de políticas fiscales». La Resolución de UNGA está disponible en http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/67/218
[2] De 13 casos de elaboración participativa de presupuestos en Brasil en 1992, actualmente hay más de 350. Fuera de Brasil, más de 300 casos se han documentado en más de 40 países de todos los continentes.
[3] Sri Mulyani Indrawati, “The Right of Everyone to Be Recognized” (El derecho de todos de ser reconocido) http://m.huffpost.com/us/entry/8164392
[4] Paolo de Renzio y Joachim Wehner, “The Impacts of Fiscal Openness: A Review of Evidence» (Los impactos de la apertura fiscal: una revisión de las evidencias», documento de trabajo de la Iniciativa Global para la Transparencia Fiscal, http://www.fiscaltransparency.net/eng/resource_open_public.php?IdToOpen=20150704112.
[5] http://www.fiscaltransparency.net/resources-all/
[6] http://www.fiscaltransparency.net/eng/resource_open_public.php?IdToOpen=20150707118
