Este informe se realizó con la colaboración de organizaciones de la sociedad civil en siete países: Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (Argentina), Instituto de Estudios Socio-Económicos (Brasil), Observatorio del Gasto Fiscal de Chile, Fundación Foro Nacional por Colombia, Fundación Nacional para el Desarrollo (El Salvador), FUNDAR – Centro de Análisis e Investigación (México) y Ciudadano al Día (Perú).
Desde el inicio de la pandemia, los gobiernos de la región y del mundo han asignado ingentes cantidades de recursos para afrontar sus impactos sanitarios, económicos y sociales. Si bien es imperativo contar con respuestas rápidas para abordar la crisis, no puede dejarse de lado la transparencia de estos procesos, su control y la rendición de cuentas.
¿Qué rol están teniendo los Poderes Legislativos a la hora de asignar o reasignar recursos, crear fondos específicos o ejercer controles sobre las acciones de los gobiernos en el marco de esta pandemia? ¿Es este rol diferente al que imperaba antes de su irrupción?
Un análisis de prácticas en 7 países de América Latina – Argentina, Brasil, Chile, Colombia, El Salvador, México y Perú – entre los meses de abril y mayo, nos permite identificar algunas tendencias en el marco de la pandemia.
El contexto actual ha dado lugar a una fuerte concentración de la toma de decisiones en los Poderes Ejecutivos. Si bien los Legislativos están retomando gradualmente su actividad, la pandemia del COVID-19 generó disrupciones en el funcionamiento de los órganos legislativos, los cuales se vieron forzados a adaptar su labor a nuevas modalidades de trabajo. Aún cuando muchos de ellos han logrado realizar avances sustanciales en esa materia, el debate, la función de control y la votación de leyes se han visto virtualmente interrumpidos en algunos de los países relevados. La actividad legislativa, particularmente en los primeros meses, estuvo más centrada en la realización de reuniones informativas.
En este marco, el ejercicio de la función de control político que corresponde a los Poderes Legislativos cobra una importancia fundamental para asegurar la visibilidad y la rendición de cuentas en el accionar gubernamental. Sin embargo, aún cuando estos han creado nuevos mecanismos para controlar el uso de los recursos públicos que se suman a los ya existentes, ese rol hoy no parece ser suficientemente visible para la sociedad. Esto refleja, en cierta medida, problemas institucionales que han existido desde antes la pandemia (ver cuadro).
Ampliación de las atribuciones de los Poderes Ejecutivos para manejar fondos
El relevamiento realizado arroja que en Brasil, Chile y El Salvador, los Poderes Legislativos han tenido un rol más activo que en Argentina, Colombia, México y Perú, donde la mayor parte de las decisiones presupuestarias para responder a la pandemia se han tomado por medio de decretos ejecutivos o presidenciales. En Colombia la declaración del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica faculta al presidente a dictar decretos con fuerza de ley, incluyendo la creación de nuevos tributos o modificaciones a los existentes. En Perú el Congreso delegó en el Poder Ejecutivo la facultad para legislar en materia fiscal y tributaria, promoción de las inversiones y protección de los sectores productivos, extractivos y de servicios durante 45 días.
Además, se registran variaciones en el nivel de control legislativo en estos países. En Argentina y Perú, el Poder Legislativo debe aprobar los decretos emitidos en el ejercicio de las facultades delegadas inmediatamente después de su publicación. Por otro lado, en Colombia, se someten en forma inmediata a la revisión de la Corte Constitucional, mientras que el Congreso puede reformarlos o derogarlos con el voto favorable de los dos tercios de los miembros de cada cámara durante el plazo de un año (hasta ahora no lo ha hecho). En México, las reasignaciones de presupuesto son revisadas por la legislatura de manera retroactiva, tal que el Ejecutivo debe reportar estos cambios en informes trimestrales y la Comisión puede opinar sobre ellas.
El rol relativamente más activo de los Poderes Legislativos de Brasil, Chile y El Salvador se ha plasmado en la sanción de varias leyes con alcances o afectación presupuestaria, por ejemplo:
- Brasil: el Congreso elaboró y aprobó subsidios de emergencia, estableció el Programa Nacional de Apoyo a las Micro y Pequeñas Empresas y el Programa Federal para Enfrentar el COVID-19.
- Chile: el Congreso modificó el Fondo de Garantía para Pequeños y Medianos Empresarios y aprobó el otorgamiento de un Ingreso Familiar de Emergencia, creados para paliar los efectos económicos de la emergencia.
- El Salvador: la Asamblea Legislativa modificó la Ley de Presupuesto para aumentar las partidas destinadas al Fondo de Prevención y Mitigación de Desastres y a obras públicas, modificó el Fondo para el Desarrollo Económico y Social de los Municipios y autorizó al Poder Ejecutivo a suscribir un préstamo con el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF).
Rol de supervisión de las legislaturas: creación de mecanismos de control especiales.
Con la excepción de Argentina y El Salvador, se ha registrado en todos los países la creación de comisiones legislativas especiales para el monitoreo y seguimiento de la emergencia al margen de las facultades de control político. Estas comisiones analizan, evalúan, investigan y realizan reuniones informativas. Sin embargo, no son instancias vinculantes o de consulta obligatoria.
Por otro lado, en algunos países también se ha verificado la creación de nuevos mecanismos de monitoreo y control, incluidos en las leyes adoptadas en el contexto de la emergencia que crean fondos con finalidades específicas o aprueban regímenes especiales, o por medio del requerimiento de rendir cuentas ante órganos de supervisión. En Chile, por ejemplo, el Poder Ejecutivo debe rendir cuentas ante la Cámara de Diputados sobre el uso del Fondo de Garantía para Pequeños y Medianos Empresarios y la implementación del Ingreso Familiar de Emergencia. En Brasil, el régimen extraordinario fiscal, financiero y de contrataciones que por ley regirá durante el estado de emergencia puede ser suspendido por el Congreso en caso de irregularidad o incumplimiento de los límites impuestos. Además, el Congreso de Perú estableció por ley medidas para el control simultáneo por parte de la Contraloría General de la República encargada de supervisar a las entidades receptoras de recursos públicos. En El Salvador la Asamblea creó por ley un comité con representantes gubernamentales, privados y de la sociedad civil con el propósito de monitorear el uso del Fondo de Emergencia, Recuperación y Reconstrucción Económica, aunque actualmente no funciona debido a renuncias por algunos miembros.
Algunas de las iniciativas para fortalecer el control del uso de fondos especiales para el combate de la pandemia tales como la rendición de cuentas que el Poder Ejecutivo debe realizar ante el Congreso de Chile respecto de ciertas medidas creadas para mitigar los impactos económicos de la emergencia parecen promisorias y pueden servir como insumos para la creación de mecanismos de control sostenibles en el tiempo.
La premura no debe sacrificar la transparencia, el control y la rendición de cuentas
La pandemia nos está confirmado que, si bien es imperativo contar con respuestas rápidas para abordar la crisis y sus impactos, igualmente crucial es mantener procesos democráticos fuertes que garanticen la transparencia y la rendición de cuentas. Los Poderes Legislativos tienen un rol clave a la hora de garantizar que las medidas de emergencia se produzcan en un marco de respeto hacia la división de poderes y garanticen el derecho de la ciudadanía a monitorear las acciones gubernamentales.
Los primeros meses desde el comienzo de la pandemia sugieren tendencias preocupantes en la región de América Latina acerca de la supervisión y el control del presupuesto. El Ejecutivo cuenta con amplios poderes para hacer frente al COVID-19 y, si bien algunos Poderes Legislativos han respondido a esto con la utilización o creación de nuevos mecanismos de control, el papel que han desarrollado es inferior a lo que se espera de estas instituciones.
Aún cuando en algunos países, esta situación no es tan distinta a la que imperaba antes de la crisis, la pandemia presenta oportunidades para fortalecer el rol de las legislaturas. En particular, los Poderes Legislativos deberían fortalecer su rol de supervisión de las medidas de emergencia de cara a la sociedad y, en particular:
- participar activamente en la formulación de leyes y políticas en respuesta a la emergencia;
- monitorear, de manera directa o por medio de mecanismos especiales de control, la implementación de las medidas de manera independiente y en coordinación con otros órganos de control como las entidades de fiscalización superior y la sociedad civil;
- fortalecer o implementar mecanismos de interacción y diálogo con la sociedad civil.
Los esfuerzos que se tomen hoy para consolidar el rol de los Poderes Legislativos como entes críticos a la hora de evaluar y controlar el rol de los Ejecutivos, no sólo puede tener positivos efectos en lo inmediato, sino también fortalecer las instituciones hacia el futuro.
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