01
ПОГАНІ ДОРОГИ
У 2016 році Славомір Новак став новим керівником Державного агентства автомобільних доріг України «Укравтодор». Після прибуття в Україну з Польщі він збагнув, наскільки це буде складно: хештег #IhateUkravtodor був одним із найбільш обговорюваних у місцевих соціальних мережах. Популярна телевізійна програма, яку транслювали першого вечора після його прибуття до Києва, підтвердила, що обурення — не просто вірусний жарт.
«Це була телевізійна програма про погану ситуацію з дорогами в Україні — вибоїни на вибоїнах», — згадував Новак одному журналістові. «Висновок полягав у тому, що «Укравтодор» не працює. Я подумав: «За яку роботу я взявся?»
Керівник Центру транспортних стратегій Сергій Вовк називає ремонт та будівництво доріг «одним із найважливіших питань для українського підприємництва. Стан нашої дорожньої інфраструктури є вкрай поганим. Більше ніж 90% наших доріг перебуває у поганому стані, що є значно нижчим за допустимі норми».
We have had four presidents in the last 15 years, and that’s the most common question each one gets: Where and when will roads be built or repaired?”
Скажімо, за словами Вовка, міст через Дніпро нещодавно обвалився і вантажівка, що перевозила машини, впала у воду. За даними Світового банку, рівень смертності внаслідок ДТП в Україні вдвічі перевищує середній показник у ЄС і є другим найгіршим показником серед країн Східного партнерства [країни-члени ЄС та Вірменія, Азербайджан, Білорусь, Грузія, Молдова й Україна]. Щорічні втрати внаслідок дорожньо-транспортних пригод оцінюють у 3,4% ВВП країни.
Уряд почув та відповів. «Дороги, інфраструктура – один із найважливіших пріоритетів для нашої держави», — заявив Президент Володимир Зеленський у своєму виступі на початку цього року. «У 2020 році ми маємо оновити 4 тисячі кілометрів доріг державного значення. На це передбачено безпрецедентні кошти в історії України — це понад 85 млрд гривень (3 млрд дол. США)».
Відтак якщо проблема завдає стільки клопотів, усі це усвідомлюють, а на вирішення виділяються серйозні гроші, то чому ці гроші не витрачають за призначенням?
02
ТЕНДЕРНІ ТРОЛІ: ОДНА З ПРИЧИН, ЧОМУ БЮДЖЕТІВ НЕ ВИКОРИСТОВУЮТЬ
Звичайно, на ситуацію впливає багато обставин, однак вагомим фактором залишається явище, яке називають «тендерними тролями». У цьому випадку слово тролі походить від визначення «волосінь або наживка, які використовують для лову риби на блешню». Це працює так: коли український уряд публікує тендери на проєкт будівництва доріг, компанії реагують, подаючи свої заявки. Є також механізм, який дозволяє підприємствам оскаржувати тендери, якщо, наприклад, такі підприємства вважають, що запропоновані умови сприяють певній компанії або порушують інтереси малих підприємств. Хоча такі оскарження часто є законними, вони також можуть бути використані недобросовісними гравцями, аби зупинити подальшу роботу. Потім ці «тендерні тролі» йдуть до фірм, яким заважають виграти підряд, і фактично вимагають хабар в обмін на свою відмову від скарги. Керівник Відділу бюджетної політики Центру «Ейдос» Володимир Тарнай припускає, що метою є шантажування більших компаній, які виграють тендери, в обмін на підряд.
«Абсолютним рекордсменом за кількістю скарг є ТОВ «Полтавабудцентр», яке подало загалом 168 апеляцій на дорожні тендери», — зауважує Ольга Зеленяк, експертка із закупівель та колега Тарная з Центру «Ейдос», співробітниця Міжнародного бюджетного партнерства в Україні. «Він символізує проблему. Хоча майже половина поданих тендерних скарг вважається чесною, що становить окрему проблему, решту все ж таки згодом відкликають або відхиляють. Це те, що ми маємо на увазі, коли говоримо про тендерних тролів».
Тендерні тролі перешкоджають витрачати бюджетні кошти й тим самим заважають покращувати дороги для українців.
03
ДОВІРА ДО БЮДЖЕТНОЇ СФЕРИ
Затримка з витрачанням грошей на будівництво доріг є одним із прикладів більш масштабної проблеми, на якій Міжнародне бюджетне партнерство (МБП) усе більше зосереджує свою увагу, — йдеться про довіру до бюджетної сфери. За підтримки Фонду Білла і Мелінди Гейтсів ми співпрацювали з партнерами в різних країнах світу, щоб виявити недоосвоєння та надмірне освоєння бюджету, зрозуміти, що спричиняє такі відхилення, а також запропонувати вирішення.
«МБП вже на початку зрозуміло, що коли йдеться про більшу частину країн, які розвиваються, недостатньо зосередитися лише на тому, що передбачено бюджетом», — пояснює старший директор із питань політики Вівек Рамкумар. «Такий підхід буде хибним, оскільки виділені кошти не перетворюються на витрати автоматично».
Хоча більшість людей думає про корупцію та недбальство в разі підозри чи викриття відхилень від бюджету, Рамкумар каже, що це «лише один бік монети. Політична динаміка, яка спричиняє надмірні витрати або недоосвоєння коштів, може виявитися набагато складнішою, як ми дізналися в Україні».
Найважливішою проблемою в разі спроби виявити й пояснити відхилення бюджету є пошук та отримання доступу до відповідних даних. Інший виклик полягає у порівняній відсутності уваги, яку привертає питання довіри до бюджетної сфери, що дозволяє таким чином недоосвоєним державним витратам проскочити під радаром.
У попередньому дослідженні в декількох країнах, проведеному до пандемії COVID-19, МБП виявило, що рівень щорічного недоосвоєння державного бюджету в середньому становив близько 10% у 35 країнах. Для того щоб краще уявити цей ступінь відхилення, варто зауважити, що він є більшим, ніж бюджети на охорону здоров’я та освіту в багатьох країнах. А в країнах з низьким рівнем доходу майже кожен сьомий передбачений бюджетом долар залишився невитраченим.
У 2018 році МБП приділило особливу увагу питанню довіри до бюджетної сфери завдяки партнерству з 24 громадянськими організаціями в 23 країнах. Кожна організація-партнер визначила проблему довіри до бюджету й уважно розглянула випадок, коли їхній уряд щоразу не міг зібрати або витратити коштів так, як він заявляв на початку фінансового року. Партнери шукали пояснення відхилень в опублікованих документах, а потім брали інтерв’ю у державних службовців.
Які ми маємо висновки? Загалом задокументовані відхилення бюджету були серйозними. Бюджети здебільшого недоосвоювалися на понад 20% у таких пріоритетних сферах, як охорона здоров’я, освіта та харчування. Переконливі висновки цього першого етапу досліджень призвели до другого етапу, у якому сім організацій-партнерів не лише поглибили свої дослідження, а й зробили ще один крок вперед, обстоюючи рішення виявлених ними проблем. Серед них був і Центр «Ейдос» в Україні.
Ми виявили, що більш прозорі уряди також демонструють вищий рівень довіри до бюджету», — зауважив Рамкумар у своєму дописі в блозі. «Іншими важливими факторами є чіткі правила внесення змін до бюджетів, суворі системи закупівель та належні практики бухгалтерського обліку. Кожен із цих факторів дає змогу в реальному часі контролювати витрачання державних ресурсів».
ADDITIONAL INFO
Під довірою до бюджетної сфери розуміють здатність урядів точно й послідовно виконувати свої плани витрат та доходів. Фактично довіра до бюджету полягає у виконанні державних зобов’язань і прагненні зрозуміти, чому уряди відхиляються від цих зобов’язань. Коли бюджети виконуються не так, як планувалося, пріоритети витрат можуть змінюватися, дефіцити можуть перевищувати прогнози, а найважливіші послуги можуть бути порушені. Ба більше, уряди, які постійно відхиляються від своїх бюджетів, ризикують підірвати довіру громадськості.
04
ТЕНДЕРНИЙ ТРОЛІНГ ЗНАЙШОВ СОБІ ПАРУ
Центр «Ейдос» спеціалізується на аналізі державних закупівель під кутом зору виявлення неефективностей, обмежувальних факторів і навіть відвертої корупції. У січні 2020 року він завершив дворічний проєкт, у рамках якого подав 430 скарг на державні бюджетні установи й органи контролю, задокументувавши крадіжку державних грошей за допомогою такої тактики, як цінова маніпуляція.
«Державні закупівлі пронизані порушеннями законодавства», — зазначає Тарнай.
Він підкріплює своє твердження звітом Інституту міжнародної економіки Петерсона, який нещодавно виявив, що «державні закупівлі є найбільшим у світі джерелом корупції, шахрайства та зловживань, таких як змови на торгах, перевитрати коштів, фаворитизм до учасників торгів із політичними зв’язками, відсутність прозорості, змова між політиками й компаніями, а також просто невдалий вибір переможця». У робочому документі Інституту було підраховано, що від десятої частини до чверті коштів, які уряди витрачають на державні закупівлі, виявляються зрештою хабарами.
У 2018 році завдяки досвіду у сфері закупівель Тарнай посів місце в раді директорів CoST (Ініціатива із прозорості інфраструктури). Будівництво доріг, зокрема, є одним із найбільших пріоритетів.
Це відбулося приблизно в той самий час, коли Центр «Ейдос» підписався на участь у дослідницькому проєкті МБП щодо довіри до бюджету. «Ми виявили проблему (тендерного тролінгу), коли почали проводити інтерв’ю із зацікавленими сторонами для проєкту МБП», — говорить Тарнай.
We quickly learned that the most valuable contracts are connected with construction, particularly roads.
Одну зі зустрічей зацікавлених сторін Тарнай провів із директоркою українського відділення CoST, і вона запропонувала розглянути тендерний тролінг та його вплив на здатність уряду витрачати кошти, які він виділив на будівництво й ремонт доріг. Тарнай звернувся до Зеленяк, експертки з питань закупівель у Центрі «Ейдос», і попросив її «відстежувати» практики. На щастя для українців, їхній уряд надав перевагу прозорості у відповідь на тиск громадськості.
Новий Президент України Володимир Зеленський обійняв посаду, втіливши в собі вимоги людей до «нового» підходу, який також передбачав прозорість. І хоча багато що й далі залишається невирішеним, включно з впливом олігархів, поштовх до реформ, який допоміг Зеленському отримати посаду, призвів до деяких помітних покращень. Після відмови від попередніх трьох турів OBS Україна покращила свій показник прозорості бюджету на 9 пунктів, переступивши нарешті той поріг, який вважають «достатнім для проведення обґрунтованих громадських обговорень».
Уряд також почав використовувати ProZorro, вебпортал із відкритим кодом, який забезпечує безкоштовний доступ до інформації про державні закупівлі. І ще один плюс: упродовж багатьох років Центр «Ейдос» розвивав тісні стосунки з різними міністерствами уряду, а пані Зеленяк бере участь у багатьох зустрічах у Департаменті державних закупівель Міністерства економіки. Вона представила свою статистику з тролінгу на засіданні робочої групи, і учасники швидко зрозуміли його суть.
«Антимонопольному комітету (який приймає та розглядає скарги на тендери) уже було відомо про тендерний тролінг у процесі державних закупівель, оскільки його навантаження значно зросло», — розповідає вона. «Українське законодавство передбачає, що комітет повинен відповідати на скарги протягом певного терміну, тому тендерний тролінг перевантажив його». Але новиною для учасників став конкретний аналіз тендерів на будівництво доріг, який здійснила Зеленяк.
03
ЯК ВИГЛЯДАЄ УСПІХ
Пані Зеленяк представила ці статистичні дані на одному із засідань разом із запропонованим рішенням: серія поправок до законодавства, яке регулює закупівлі, вже мала бути внесена до парламенту, і експертка запропонувала текст для іншого доповнення, яке забороняє такий тролінг. Працівники міністерства приєдналися. Зазвичай для того, аби поправка пройшла через усі етапи, необхідні для затвердження, потрібно від одного до двох років; існує більше ніж 10 «пунктів», виконання яких необхідне для того, аби поправка стала законом. Але цій поправці вдалося швидко проминути всі етапи, отримати схвалення парламенту вже у вересні 2019 року та набрати чинності наступного квітня.
«Співпраця з громадянським суспільством була надзвичайно важливою для нашої можливості встановити фактичний контроль за державними закупівлями», — каже начальниця Департаменту державних закупівель Лілія Володимирівна Лахтіонова. «Ми вдячні нашим партнерам із громадських організацій «Трансперенсі Інтернешнл Україна», Центр «Ейдос» та «Громадський контроль». Вони зробили значний внесок у вдосконалення нашого законодавства щодо закупівель. Зміни підвищать ефективність державних закупівель та зменшать можливості зловживань із боку недобросовісних учасників торгів».
Пройде деякий час, перш ніж переваги поправки стануть очевидними. За оцінками пана Тарная, повний ефект можна буде спостерігати вже в 2021 році.
Пан Вовк із Центру транспортних стратегій називає поправку «перемогою кожного підприємця, працівника та жителя України, який намагався щось зробити».
Тарнай вважає успіх ще одним прикладом тих можливостей, які відкриває для громадян доступ до інформації урядового бюджету та навчання тому, як використовувати таку інформацію як інструмент адвокації.
«Саме ініціатива МБП надихнула нас на продовження досліджень у цій галузі, і результатом таких досліджень особисто я залишився цілком задоволеним», — зазначає він. «Моєю місією та місією Центру «Ейдос» є побудова системи взаємної довіри між державою і громадянами. І саме так потрібно діяти».